日本自然资源管理的特点有：水与土、海并列为空间载体统一管控，分类管理提升自然资源管理专业化水平，高度重视战略规划，资源管理与环境管理有效衔接，强化综合协调缓解海洋分散管理的困境。日本重视水和流域在国土空间规划中的作用，推进综合管理下的自然资源分类管理，实施基于生态的自然资源综合管护，强化自然资源战略规划的长期应用性和法律效力等经验值得我国自然资源综合管理借鉴。

引  言

 日本自然资源禀赋具有自身的特征。除极少量的煤炭、天然气、硫磺等矿产资源外，其他矿产资源或工业原料匮乏，对国际市场的依赖很大。但森林资源丰富，森林覆盖率占日本陆地面积的69%，植物种类繁多。渔业资源也很丰富，拥有世界著名的北海道大渔场。中日无论国土面积、自然条件、资源禀赋、人口数量、经济水平，还是社会发展阶段都存在巨大差异，两国采用的自然资源管理模式也不同，但日本的自然资源管理方式和经验有其独到之处，值得我们参考。

日本自然资源管理体制框架

1.1总体架构

日本主要的自然资源分别由国土交通省、经济产业省、农林水产省以及环境省四个中央级部门管理（表1）。其中国土交通省负责土地政策与建设、水资源与节约集约利用、海洋与海事管理。经济产业省设有资源能源机构，负责矿产资源和能源资源政策、供应和节能管理，并负责电力和核能发展。农林水产省负责农业、森林、原野（草原）和水产行业行政事务，负责农用地管理。环境省除负责环境保护外，还负责管理资源循环利用、自然保护区、国家公园和生物多样性保护。

1.2 职责设置

除国土交通省外，日本的其他类资源都归口到相关产业部门分类管理。日本依据资源能源开发利用与经济产业发展的关系，将矿产资源和能源划归经济产业省管理，由资源能源厅具体负责。资源能源厅承担着保障国家矿产资源和能源安全的重要职能（表2）。

日本农林水产省由农林水产省本部、大臣官房（部长秘书处）及其下设各部局和林野厅、水产厅等外局组成，负责日本的农业、林业、草原、水产业管理。农村促进局负责农业用地，林野厅负责森林资源，水产厅负责海洋生物和渔业资源（表3）。

日本环境省是日本中央省厅之一。负责地球环境保全、防止公害、废弃物处置、自然环境的保护及整备环境。日本环境省也包括内部相关部局和外局及相关附属机构，其机构设置和职责如表4所示。

日本自然资源管理的特点

2.1 水与土、海并列为空间载体统一管控

日本对自然资源的属性功能作了区分，对土地、水和海洋三类资源更重视其空间载体属性，对其他自然资源更重视其资源要素属性。土地、水和海洋作为空间载体被集中至国土交通省统一规划管控，侧重于服务国土空间格局优化、促进城乡建设、发展交通运输（参见表5）。可见，在国土空间规划管控上，无论是资源大国，还是像日本这种资源归类管理的国家，都趋向于采用集中统一管理的模式。日本将水也列为空间载体的理念值得借鉴。自古人类逐水而居，人类聚落发展至今仍深受流域影响，水和流域分布是国土空间规划要重点考虑的内容。

2.2 分类管理提升自然资源管理专业化水平

日本并没有成立大一统的自然资源管理部门。除作为国土空间载体的土地、海洋和水集中统一管理外，其他自然资源都作为要素被划分到相关行业中。矿产、能源管理被划分到经济产业省，农地、森林、草原和渔业水产管理被划分到农林水产省，自然公园、草原、野生动植物、温泉等被视为环境资源划归到环境省管理。各类资源都结合自身特征和产业需求实行专业化管理，制定相应的政策法规，建立相应的制度。单门类资源的特殊属性决定了其分类管理的必要性，分类专业化管理有助于提升单类资源管理的精细化水平。虽然我国采取的是自然资源综合管理体制，但日本的分类专业管理经验仍值得借鉴。

2.3 高度重视战略规划

日本的计划时间跨度很长，类似于我国的战略规划。如2018年通过的日本基本能源计划，是面向2030年以及2050年的日本能源中长期发展规划。目前日本正在实施的资源环境战略规划主要有《第五个基本能源计划》《海洋能源和矿物资源开发计划》《海洋基本计划》《环境行动计划》等（表6）。其中《第五个基本能源计划》提出了日本能源转型战略，继续强调确保稳定和安全的能源供应。《海洋能源和矿物资源开发计划》提出对周边海域的石油、天然气、稀土等资源在10年内完成调查并进行开采。《海洋基本计划》则将重点从经济发展转向国家安全，将海洋保护和勘探甲烷水合物推到次要地位。《环境行动计划》在低碳社会、人与自然和谐相处、土地利用、循环型社会等方面提出了一系列措施。

2.4 资源管理与环境管理有效衔接

日本高度重视资源开发引起的生态环境问题，某类资源管理无论划分至哪个部门，相关资源管理部门都设有生态环境保护机构或职能。如国土交通省在相关部局中设立了环境政策司、河流环境司、绿地景观部等。经济产业省资源能源厅除设有放射性废物管理司外，还具有与资源工业污染防治有关的职能。农林水产省食品安全部承担防止土壤污染职能，其外局林野厅有森林净化团队、森林维护团队和灾害恢复团队，水产厅在二级机构中设有环境规划团队、环境调查小组和环境改善小组。这些所属环境机构与环境省的环保职能科学衔接、合理补充，确保日本的生态环境得到有效保护。

2.5 强化综合协调缓解海洋分散管理的困境

日本没有专门负责海洋事务的综合型职能部门。目前，国土交通省负责海洋政策、海事、海洋技术和海洋污染防治等，农林水产省负责海洋生物资源保护、海洋水产养殖、渔港渔场和沿海开发，经济产业省负责海洋矿业开发、海底资源调查等，环境省负责海域污染防治等，防卫省负责海洋安全、海上防灾等。由于海洋管理职能分散，在出现重大事件时，往往出现处理不及时或效率低下的问题。为解决这一问题，日本政府设立了专门的协调机构，统筹协调各涉海管理部门间的相关职能，并推进设立海洋大臣一职。

日本自然资源管理的经验与借鉴

3.1 重视水和流域在国土空间规划中的作用

新一轮机构改革过程中，我国将主体功能区规划、国土规划、城市规划、土地利用规划等空间规划整合至新成立的自然资源部。在统一规划国土空间过程中，日本将水作为空间载体的理念值得我国借鉴。如我国“长三角”“珠三角”等经济区概念都是基于流域的。但长期以来，我国的空间规划更加重视土地和海洋，偏向以行政区规划国土空间开展。所以，在推进国土空间规划过程中应当充分考虑水作为空间载体的作用。如安徽省按流域被长江和淮河分成三个部分，在制定长江经济带空间规划时，按流域进行规划比按行政区规划更科学。

3.2 推进综合管理下的自然资源分类管理

自然资源部的组建，大大促进了土地、矿产、海洋、林草、湿地等资源的综合统一管理。“山水林田湖草海”的整体性决定了自然资源管理的综合性，综合管理有利于实现管理职能的最优效果。单门类资源的特殊属性决定了其分类管理的必要性，分类专业化管理有助于提升单类资源管理的精细化水平。我国在自然资源系统内部，资源分类管理仍需要进一步细化分工，特别是海底矿产、林地、矿业用地、地热、河道沙矿等“交叉资源”，仍需要通过加强综合协调和科学分类以提升自然资源保护和开发利用管理效能。

3.3 实施基于生态的自然资源综合管护

日本的经验表明，资源管理与生态环境保护不可分割，这也从另一角度解释了我国为什么在成立生态环境部门的同时，也赋予了自然资源部门生态修复职能。在资源管理过程中，应更加注重其生态功能，强调资源的合理利用、环境保护和生态平衡，实施基于生态系统多种资源的综合管护。整合国土综合整治、土地整理复垦、矿山地质环境恢复治理、海洋生态、海域海岸线和海岛修复等工作，加快编制国土空间生态修复规划，推动“山水林田湖草海”生态修复综合治理。

3.4 强化自然资源战略规划的长期应用性和法律效力

日本的自然资源战略规划（计划）对我国的资源战略也具有一定的参考作用，其有三个显著特点。一是注重长期性应用。如日本的《海洋基本计划》于2008年制定，虽经过修订，但至今仍在有效实施中。二是注重及时修正。《基本能源计划》每三年修正一次，《海洋基本计划》每五年修正一次，《环境行动计划》于2017年也进行了修订。三是具有很强的法律效力。例如对调查新发现的资源，日本将严格按照《海洋能源和矿物资源开发计划》时间表推进，在2018年完成技术研究并制定相应法律, 2020年左右商业化开采。我国的自然资源综合管理需在顶层设计基础上，综合考虑自然资源的长远发展战略。应及早启动自然资源综合战略研究，制定自然资源中长期发展战略和规划，加强战略实施跟踪和规划评估，确保战略规划的实施效果。