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国家土地督察广州局调研发现，海南省围填海造地项目海域使用权取得主要以行政审批为主，海域使用权配置市场化程度较低。
自1988年建省以来，海南省共实施围填海造地项目267个，其中仅有42个项目通过招拍挂方式出让海域使用权，总面积为1190公顷，共收取出让金13.9亿元元，出让平均价格为6.82万元/亩。其余225个项目均通过行政审批方式取得海域使用权后直接换发土地使用权证书，共收取海域使用金18.15亿元，均价仅2.55万元/亩。自2002年起，海南省开始全面执行经营性用地招标拍卖挂牌出让制度，近年来全省沿海区域土地市场价格大约在每亩100万元~500万元之间，海域使用价值与土地市场价值差距巨大。
根据《海域使用管理法》及海南省相关规定，填海项目海域使用权人自项目竣工后一定时间内，凭海域使用权证书提出土地登记申请，均可直接获得土地使用权。广州督察局调研发现，这种凭海域使用证书换发土地使用权证书的做法，为经营性用地规避土地使用权招标拍卖挂牌出让提供了可能，影响了土地资源的市场化配置，容易导致土地资产低估和流失。
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