随着新一代信息技术、高端装备制造等战略新兴产业的快速发展，我国战略性矿产的需求仍将持续维持在高位态势，特别是一些用量较小的战略性矿产（如稀土、钴、锂等）需求还将快速增长。目前，我国约2/3的战略性矿产还需要进口，其中，石油、铁矿石、铬铁矿，以及铜、铝、镍、钴、锆等，对外依存度已经超过70%。我国正处于工业化发展阶段，矿产资源是经济社会发展中的瓶颈，我国矿产资源约束趋紧的态势没有改变，资源保障正在经受资源家底薄弱、全球市场控制力不足、话语权不强、中美贸易摩擦等挑战，加之在本次疫情中暴露出供应链安全和运输安全等问题，使得我国矿产资源形势更为严峻。

 基本态势

 矿产资源家底较为薄弱

 2019年，除钨、钼、锑、锡、稀土、石墨等6种矿产外，我国油气、铁、铜、铝、镍等15种战略性矿产的资源储量占全球比重均低于20%。其中，石油储量仅占全球总量的1.5%；煤炭储量也仅占全球总量的13.2%；从数量上对比看，我国2/3以上的战略性矿产资源储量在全球均处于劣势地位。

 近年来，我国提交的新增查明资源储量质量在下降，例如，金属矿产提交的新增查明资源储量多是低品位、难选冶、埋藏深的资源，油气提交的新增查明资源储量多是致密油、重油等非常规资源，在目前的技术经济条件下，严重影响资源开发的经济效益。

 矿产资源需求持续旺盛

 中国工业化和城镇化发展对矿产资源的需求急速增加，使得全球矿产资源需求格局发生了革命性变革。目前，发达国家消费约占全球消费总量的40%~50%，发展中国家约占50%~60%，其中，中国消费量相当于目前工业化国家消费量的总和。就建设现代化经济体系而言，我国大部分战略性矿产需求尚未达到峰值，消费总量增长和持续维持高位的态势暂无变化。

 根据矿产资源需求的影响因素分析，按照“自上而下”与“自下而上”相结合的分析思路，开发矿产资源需求预测系统，并对未来矿产需求进行预测。最后，将“自上而下”的因素预测与“自下而上”的终端产品预测相互印证，得出预测结果。

 从预测结果看，我国钢铁、煤炭等少数矿产品需求将在“十四五”期间进入峰值平台，铜、铝等大多数矿产品将在“十五五”期间进入峰值平台，锂、钴、稀土等战略新兴产业矿产品需求峰值将在2035年后才陆续到来。

 大多数矿产品产量稳中趋增，生产空间聚集度较高

 除原油、铬铁矿、镍、钴、锆等少数矿产因资源家底薄弱或资源经济性较差影响产量外，我国约2/3的战略性矿产产量总体保持增长态势。2019年，我国约1/2的战略性矿产产量居全球前三位，中国作为全球矿产资源生产大国的地位没有动摇。其中，内蒙古、广西、四川、陕西等地区战略性矿产产值约占全国3/4，而只有广东等少数省份在锆等个别矿产开发上占主导地位。

 原油、铁矿石等紧缺战略性矿产品长期依赖进口

 2019年，原油、天然气、煤炭、铁矿石、铜精矿进口额约占我国矿产品进口总额的85%，在矿产品贸易中占有重要地位。其中，原油、煤炭、天然气进口量分别高达5.1亿吨、3亿吨、1亿吨，对外依存度分别为78%、7%、43%；铁矿石、铜精矿（实物）进口量分别为10.7亿吨、2200万吨，对外依存度分别为85%、78%。2019年，我国有2/3的战略性矿产存在较高的对外依存度，其中约有1/2的战略性矿产对外依存度超出了50%。

 2013年以来，社会采矿业固定资产投资信心日渐不足，大宗矿产品产量增速放缓。2019年全国规模以上企业煤炭、原油、铁矿石、铜精矿等产量增幅均在5%以内，预计“十四五”期间这一局面难以扭转，煤炭、原油、铁矿石、铜精矿的对外依存度将持续高位运行。其中，2015年以来，原油和天然气对外依存度年均增长3~4个百分点，照此情形，“十四五”期末我国原油和天然气的对外依存度将分别超过80%、60%。

 主要问题

 目前，我国矿产资源供应主要聚焦于经济社会发展中的“两个跟不上”问题，即新增资源储量跟不上储量消耗的增长速度，大宗矿产品生产供应跟不上实际消费增长的速度。从资源禀赋及需求情形看，我国石油、天然气、铁、铜、镍、钴、钾盐等矿产国内有效供应能力长期偏低，在美国搅局全球地缘政治，以及部分资源富裕国频繁调整矿业政策等因素的影响下，我国矿产资源供应风险将可能持续上升。

 新增资源储量跟不上储量消耗的增长速度

 目前，我国20多种矿产产量位居世界第一，还有20多种矿产产量位居世界第二。总体判断，我国大宗矿产产量约占全球总量40%~50%，而这些产量是由占全球储量不足10%的资源所支撑的。此外，我国钢铁、煤炭产量占全球50%以上，电解铝占全球65%，导致矿产资源储量增长赶不上需求量的增长，资源透支严重。据统计，目前我国大概有1/2的战略性矿产储采比低于25%（天然气、铁矿、铝土矿、镍矿、钾盐等储采比高于25%，是由于国内资源不足或资源品质较差导致产量较小，消费长期依靠进口解决的结果）；天然气随着下游用户扩张和需求量的逐年增长，其储采比也将趋于下降趋势。

 大宗矿产品生产供应跟不上实际消费增长速度

 本世纪以来，中国工业化城镇化快速发展，驱动矿产品生产和消费快速增长，但是大宗战略性矿产国内生产供应数量一直跟不上实际消费的节拍。2001年，中国煤炭、原油、铁矿石（成品矿）、铜矿（金属）产量分别为11.6亿吨、1.65亿吨、1.07亿吨、58.7万吨，2019年产量分别为38.5亿吨、1.91亿吨、2.4亿吨、163万吨，相比2001年分别增长232%、16%、124%、178%；与此对应，上述矿产的消费量均增长了200%~600%，消费增长速度基本是产量增长速度的2倍及以上。

 短缺矿产品进口量增长明显快于消费增长的速度

 油气、煤炭、铁矿石、铜矿一直是我国矿产品进口的重点对象。2019年，上述矿产品合计进口额约占矿产品进口总额的85%。据统计，2001年我国原油、铁矿石（成品矿）、铜矿（金属）进口量分别为0.6亿吨、0.9亿吨、226万吨（折金属56万吨）；2019年分别为5.1亿吨、10.7亿吨、2199亿吨（折金属506万吨），与2001年比分别增长750%、1089%、804%。与对应的消费增速200%~600%相比较，2001~2019年，原油、铁矿石、铜矿进口增速约高出消费增速1~3倍。此外，煤炭、稀土、锡、锑等传统优势矿产，均从2001年的净出口转为净进口，特别是重稀土，对外依存度已经高达70%。

 主要矿产品进口来源集中度较高和运输通道相对单一，影响资源供应链的韧性

 目前，我国石油、天然气、铁矿石、铜、铝、镍、锂、钴、钾盐等矿产品进口主要来源于沙特、安哥拉、伊朗、澳大利亚、土库曼、刚果（金）、菲律宾、智利、秘鲁、几内亚、印尼等“亲美”或“地区冲突”的国家。例如，约1/3原油从伊拉克、伊朗、委内瑞拉等地区进口，约2/3铁矿石从澳大利亚进口，并且主要依赖南海航线、太平洋航线等海上运输。在国际地缘形势复杂动荡、新冠肺炎疫情全球性暴发的形势下，海上运输通道局部中断或大面积停航的风险日益上升。多国港口装卸受阻，可能影响资源及时供应。

 美国因素引起的全球地缘政治格局新变化和部分资源富裕国政策调整，将会影响资源供应和矿业投资安全。

 美国为维护国际霸权，奉行单边主义，动辄“退群”“毁约”，全球治理体系遭到破坏，影响全球资源市场稳定，对我国海外资源供应形成制约。2019年，美国通过《能源资源治理倡议》，联合澳大利亚、巴西、刚果（金）等9个国家结成联盟。这些国家正是我国矿产品进口的主要来源地（例如约95%的进口钴矿、85%的铁矿石、60%的镍矿、40%的铜矿均来自以上国家）和海外矿业投资地（海外权益资源产量中，约80%~90%的铁矿石、铜矿、钴矿，60%锂矿来自以上国家），美国有可能利用该联盟影响我国海外矿业投资与矿产品进口。油气方面，美国开始与俄罗斯、沙特等传统产油大国博弈，使得“三国”围绕合适价位的油价与市场份额斗争加剧，为全球石油市场的稳定和价格带来了新变数。疫情期间，国际期货市场原油价格戏剧性下跌和低位运行，已经对我国石油勘探开发经营产生了冲击。此外，近几年部分资源富裕国调整矿业政策，影响矿产品自由贸易，甚至直接导致断供事件发生。例如，印尼禁止镍矿出口，刚果（金）将钴矿权利金从2%提升至10%，并对超额利润征收50%的税，缅甸于2019年12月以环保理由封关造成我国重稀土进口中断。东南亚和非洲的矿产资源供应国均为发展中国家，具备一定工业基础的国家为了发展本国经济，有可能效仿印尼等国家限制原矿出口，以推动本国冶炼产业发展；工业基础薄弱不具备发展下游产业的国家为了提高本国收益，也有可能采取提高资源税费等更多的限制性措施。

 主要建议

 以总体国家安全观为统领，以保障新时代国家矿产资源供应和促进经济高质量发展为目标，按照坚持问题导向，坚持底线思维，增强自主可控，健全供应链和提高抵御风险能力的要求，以提高国内资源保障能力为基础，以提升全球话语权和影响力为重点，保障矿产资源供应和全产业链安全。

 延长“找矿突破战略行动”10年，新形成一批资源战略接续区，保障国家资源供应

 虽然本轮“找矿突破战略行动”发现了钼、钨、金、石墨、锂等一批世界级超大型矿床，对提高国内资源保障能力发挥了积极作用，但是建设现代化经济体系，油气、铜、重稀土、锂、钴等战略性矿产在2030年前仍将大规模消耗。守住资源安全底线的根基不能动摇，需要将“找矿突破战略行动”再延长10年。在延期10年的实施过程中，需要保障勘查投入，推进矿种勘查结构调整和勘查布局优化，并以重点成矿区带战略性矿产远景调查、清洁能源资源调查评价为重点，有针对性地加大油气、锂、钴、离子型稀土等战略性矿产的调查评价力度，兼顾铁、铜等大宗紧缺矿产勘查，努力增加国家资源储量，为建设大型资源基地提供资源基础。特别是油气，需要坚持底线思维，突出新疆和海域，加大勘探开发和上游政策扶植力度，保障1.8亿~2.0亿吨/年的原油产量规模。

 深化矿业国际合作，提高全球资源治理能力，构建从供应国经通道国到消费国的供应链保障体系

 我国境外矿产资源勘查开发合作已经取得很大进步，但由于我国是全球矿产资源消费大国，需要继续以“一带一路”沿线国家合作为契机，引领“一带一路”沿线国家采取协调一致行动，积极开拓非洲、拉美及周边国家市场，兼顾矿业发达国家，全面融入国际资源经济新格局，实现对境外资源勘查开发的全方位合理布局。其中，油气方面，要充分预估中美关系对我国油气安全影响的严重性，抓住全球能源经济新格局重塑的机遇，建立并巩固中国-俄罗斯和中国-中亚油气的稳定石油供应链，增强贸易体系能力建设，保障进口稳定与运输通道安全；金属矿产方面，需要加强与南美、非洲等地区有关矿业大国的合作，实施核心国家和地区矿业投资保障工程，增加市场资源供应量，提高我国战略性矿产资源产业链与供应链抵抗不确定性风险的能力。

 调整矿产资源开发利用结构，优化区域开发格局，规范空间开发秩序，推进“绿色矿产”勘查开发

 以矿产资源区域赋存和资源开发差异性为基础，优化矿产资源区域协调开发格局，重点突出资源在新的增长带、增长极中的带动作用，构建区域资源优势互补、勘查开发定位清晰、资源环境协调发展的区域开发格局。其中，西部地区加强比较具有优势的矿产开发；东北老工业基地着重优化调整产业结构，提高资源精深加工转化比重；中部地区发挥基础条件好、生态环境对矿产资源勘查开发约束较小的优势，提高资源集约化开发水平；东部地区率先推进能源资源产业转型升级，限制对生态环境影响较大、综合效益较低的矿产开发活动。对于“红线内”关乎国家经济安全、国防安全和战略新兴产业发展需求的矿产品，对环境影响较弱的战略性矿产，至少应允许开展勘查活动工作。

 以战略性矿产为重点，在综合考虑资源禀赋、开发利用条件、环境承载力和区域产业布局等因素的基础上，建设一批大型能源资源基地，作为保障国家资源安全供应的战略核心区，并在生产力布局、基础设施建设、资源配置、重大项目安排及相关产业政策方面给予重点支持，培育矿业经济增长极。改变传统工业时代的矿业发展模式，加快矿山改造升级，建立基于生态文明要求的矿业绿色发展新范式，提升绿色资源和绿色矿产品的市场竞争力，扩大绿色资源和绿色矿产品的供给规模，使得绿色成为矿业高质量发展的主要标志，为建设美丽中国、增进民生福祉、实现经济社会可持续发展提供“绿色资源”保障。

 注重二次资源的循环利用，力争在2030年，废钢、废铜、废铝等供应量能够占到供应总量的40%~50%，能够有效减缓对原生矿产的供应压力。提高资源利用效率，推进加工制造业的资源高效利用，优化全产业链结构，协调产业链上中下游的关系，并通过技术创新，提高单位能源资源的产出经济效益，通过产业升级减轻资源安全绝对保障的压力。

 加强科技创新，提升矿业产业素质和矿产资源勘查开发利用水平，推进矿业全产业链管理和矿产品生命周期管理

 坚持创新驱动，重点加快深部勘查开采技术创新，提高深部资源探测能力，建设深部采矿和智能矿山，解决深部开采技术瓶颈；加快海洋资源开发利用技术创新，促进海洋资源，特别是南海深海油气资源开发，全面拓展资源保障新空间。提升国内大中型矿山采选技术装备水平，加强复杂难选冶资源技术攻关，突破一批尾矿等废弃物高值利用技术，着力解决矿山环境问题，将绿色矿山建设与绿色工厂、绿色产品、绿色园区、绿色供应链等绿色制造体系衔接，统筹勘查开发、利用、储备、回收等各环节，建立矿产品追溯机制，促进矿业全产业链监管，提高资源开发利用效率与效益，减缓资源储量过度消耗。与此同时，加强非常规、新能源资源开发，推进煤炭清洁生产，积极探索油砂、油页岩、天然气水合物商业开发，形成更加科学合理的能源生产结构，有序降低高碳能源产量在一次能源结构中的比例。

 以结构调整为重点，做好优化重组的“加法”，重点调整产业结构和生产方式，加强上中下游协同，优化产品设计和工艺设计，通过环境标准和规模限制等措施，淘汰煤炭、钢铁等行业过剩和落后产能，逐步降低重型化产业在国民经济中的占比，从源头上给资源保障释压。另一方面，围绕战略新兴产业发展基本要求，推进高技术矿产开发利用，重点加强稀有稀土、稀散金属矿产勘查开发，并在高新技术和新材料产业方面、传统产业技术进步和产业升级方面，以及环保产业发展方面开展科技攻关，努力解决矿业发展不平衡不充分问题。

 加强部门协作，增强风险应对和风险处置的协调能力

 矿产资源安全供应涉及的风险点多、范围大，需要多个部门协作配合，共同应对并处置化解风险。重点是建立矿产品市场监测体系，完善矿产资源安全监测预警机制，强化矿产资源安全形势分析，提高风险识别和风险应对的能力。实施矿产资源保护与储备工程，建立政府和企业共同参与、采储结合的混合储备机制，建立以产品储备为主、产能和产地储备为辅的矿产资源储备体系。其中，矿产品储备侧重于油气和关键性材料矿产品，应对短期市场供应中断；产能储备侧重于煤制油制气项目，以及铁矿、铜矿等大宗矿产；产地储备侧重于目前各类保护区需要退出的矿业权，以及次优矿业边际项目，保障资源代际安全。从目前情况看，要重点强化油气和一些用量较小的关键性原材料矿产品的国家安全储备，鼓励企业就铁矿石、铜精矿等大宗矿产品开展商业储备。

 附注：

 1. 能源矿产需求主要影响因素包括人均GDP、城镇化率、工业化率、能源消费结构、产业结构、能源技术水平、国际石油价格、居民生活水平等，铁、铬、铜、铝、磷、钾盐等大宗矿产需求主要影响因素包括人均GDP、城镇化率、工业化率、产业结构、固定资产投资、技术进步等，钼、镍、钴、锂、金等矿产需求主要受主要消费部门的发展趋势影响。

 2. “自上而下”指从影响矿产资源需求的因素分析出发，综合考虑经济、市场、环境和技术等对矿产资源需求的影响程度，筛选主要影响因子，构建基于ARIMA-BP多因素预测模型对矿产资源需求进行预测；“自下而上”指从矿产资源的下游终端消费出发，分析各矿种的终端需求结构，对各矿种在主要消费部门的需求情况进行预测分析。