刘欣（自然资源部矿业权管理司，北京 100812）

 　　摘要：本文针对《矿产资源法》修订工作，在总结分析《矿产资源法》的历史作用、存在的主要问题及根源的基础上明确了修订的指导思想和主要原则，提出了管理制度改革与矿法修改同步推进、全面梳理矿政管理法规政策并与矿法修改有效衔接等一系列对策建议。

 　　关键词：矿产资源法　立法　市场化改革

 　　清明健全的法制是依法行政、规范管理的前提和基础，完备有效的矿业法制则是资源产业可持续发展的基本保障。《矿产资源法》作为我国矿业的基本法，与一系列配套法规规章等共同构成较为完备的制度体系和健全有效的管理体制，为保护和合理利用矿产资源、促进矿业发展、有效保障资源供给，发挥了不可替代的历史性作用。但在经历了几十年荣衰更替、冷热波动的周期性矿业市场经济发展后，我国已经进入矿产品供需方式转变、资源产业转型和体制机制调整的新时期，经济和社会发展对资源的强劲需求与矿产品供给趋于短缺之间、高质量发展与传统的矿产开发利用方式之间矛盾日益突出，矿业法制建设明显滞后，难以适应市场经济发展要求，在改革调整资源管理模式的同时对《矿产资源法》进行全面修订，成为资源产业领域的头等大事。

 　　毋庸讳言，对几十年来、尤其是近十年来矿业经济发展和矿政管理的成败得失、经验教训进行深刻总结，对多年积累、交错影响的各类新老问题进行全面梳理分析，对矿业发达国家成熟的矿业管理经验和制度成果进行深入研究和借鉴吸收，就重大问题和制度措施调整取得基本共识，以市场化改革为主线，探索形成新时代全面深化矿产资源管理改革的新思路，同步加快修订《矿产资源法》及其配套法规，理性务实地重构矿业法制体系，指引当前和今后较长一个时期资源产业科学发展，具有现实而深远的意义。

 　　1 全面总结分析当前面临的形势和问题

 　　《矿产资源法》于1986年颁布实施，标志着我国矿产资源勘查开发活动步入法制化轨道。为适应社会主义经济体制转轨要求，加强矿产开发监督管理、推动矿业秩序治理整顿、完善矿政管理制度、促进矿业权市场流转，于1996年完成了矿法第一次修改。

 　　但在矿法修改实施后的不长时间内，即暴露出修改内容不够全面、制度措施仍不能满足市场经济发展要求等弊病，比如行政手段主导而市场调节方式与民事责任功能缺乏、计划经济管理色彩较重、市场主体地位不平等、有些规定过于原则而可操作性不强、不少规定在市场经济发展与体制改革的新形势下已难以适用等，其后颁布实施的《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》等配套行政法规在借鉴国外经验规范矿业权管理、探索市场运行模式等方面有所突破，但矿产资源管理制度与管理方式并未发生根本性转变。矿法修改后的20多年来，矿业经历了由冷到热的重大演化并日愈呈现出周期性发展变化特征。与此相对应，在矿业社会化、矿业经济全球一体化背景下，以《矿产资源法》为基础的矿产资源管理制度体系面临重大冲击和挑战，管理部门经常因缺乏明确的法规依据而处于两难困境，矿政管理则进入一个主要依靠通过不断制定、修改补充政策文件指导具体工作、解决新老问题而政策文件与法规之间相互掣肘龃龉却又难以根本调和的特殊时期。由于理论研究与创新不足，思想方法存在偏差并受制于惯性思维、专业人才缺乏、不少问题难以形成共识，一定程度上存在“不愿改”“不能改”的主观倾向和实际困难，多种因素交互作用，迟滞了改法进度并加大了工作难度。藉改法之机，深入分析推动立法工作中存在的困难和问题及其产生的根源，秉持改革创新与求真务实的精神，全面推进矿政管理革新以根治沉疴、精准施策，是当前和今后一个时期自然资源主管部门的一项抓根本、管长远的重要举措。

 　　2 　明确《矿产资源法》修订的指导思想和主要原则

 　　指导思想：按照全面深化改革、依法治国和生态文明建设的战略要求，适应经济由高速增长转向高质量发展阶段和国内外矿业市场一体化特点，立足基本国情和国际市场，保护和合理开发利用矿产资源，促进矿业可持续发展，正确处理资源开发利用与安全生产、生态建设、环境保护之间的关系，有效保障当前和长远经济社会发展对矿产资源的需求。

 　　基本思路：遵循矿业发展与经济规律，总结历史经验，立足解决当前问题，展望今后十几年甚至20年，建立符合社会主义市场经济发展要求的、保障矿产资源管理体制和矿业经济机制有效运行的法律制度，形成一部节约生产、安全生产、清洁生产、践行可持续发展战略的新时代矿业大法。

 　　在此基础上，从宏观大局角度着眼，总结和归纳出有利于矿业科学发展和资源高效管理的原则要求，以利于解决多年存在的重大矛盾关系，具体指导矿法修订工作。

 　　2.1 坚持改革创新与客观评价现行制度相结合

 　　实践表明，《矿产资源法》及其配套法规所确立的矿产资源管理基本原则与制度体系在总体上是有效的，多年来，在指导矿业权设置与资源配置、矿产开发监督管理、资源有偿处置、整顿和规范矿业秩序等方面发挥了重要作用。矿产资源国家所有与集中统一管理相结合、分类与分级管理相结合、维护国家所有权益与保护矿业权人合法权益相结合、依法行政与市场调节相结合等矿政管理原则以及矿业权审批登记、矿产资源有偿使用、规划管理、储量管理、勘查开采监督管理和矿山地质环境管理等一系列管理制度，尤其是矿业权审批登记与资源配置权由主管部门负责而非政府统一行使，凸显高度重视矿业发展、优先保护资源与保障供应的国家战略。当前，矿产资源供需状况不容乐观，部分大宗支柱性矿产对经济社会发展的保障能力难以持续且呈进一步加剧之势，这些基本原则和主要制度都应继续保留并加以完善或者强化。

 　　2.2 坚持市场化改革为主导的原则

 　　市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。要正确处理政府与市场之间的关系，凡是依靠巿场机制能够带来较高效率和效益、有利于市场主体之间公平竞争的和实现社会公平正义的，都要交给市场而排除政府和社会组织r 干预。进一步简政放权，直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方管理。

 　　据此，要逐步建立完善经济调节、依法行政和诚信建设有机结合、并行不悖、“三足鼎立”的矿产资源监督管理新模式：一是利用市场机制和经济手段尤其是科学合理的税费制度，形成一套矿业权人主动依法办矿、自觉珍惜保护和合理利用资源、注重生态环保与安全生产的有效机制；二是依法行政，维护正常矿业秩序、保护矿业权人合法权益，依法对矿业权人勘查采矿及矿地治理与恢复等方面的违法违规行为实施惩处，对“出格”的企业加以警示、防范和惩戒；三是强化诚信建设，通过构建社会监督网络体系，针对地质报告、矿产资源开发利用方案、矿业权评估报告编审过程中的虚假行为实行“黑名单”和淘汰制度，对数据信息公示或者披露作出合法性、真实性评价，形成多部门支持合法、惩戒限制违规行为的诚信约束联合体系。同时，遵循价值规律和矿业发展规律，打破传统的僵化思维、恋权意识和体制性、制度性障碍，全面实行以招标拍卖挂牌为主的市场竞争方式出让探矿权、采矿权，合理设定资源收益制度和利益分配关系。为此需扎实地做好必要的前期工作和配套制度建设，着力解决矿业市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位等问题。

 　　2.3 坚持继承与发展、现实性与前瞻性相结合

 　　参照矿业发达国家管理模式，在矿产资源有偿使用制度和社会诚信体系完善合理、经济手段调节有力的前提下，矿产资源管理的内容将侧重于权益金等税费征收、矿山生态环境治理修复以及安生产等法定义务的履行等方面，矿山生产环节的勘查开采行为则属于企业自身依法办矿和内部规范管理的范畴，政府部门一般不予干预。由此，矿产开发监督管理的行政职能将趋于弱化。但当前仍需立足现实国情，不断理顺法律关系和部门间职责分工，解决矿产资源有偿使用与相关税费之间的重复征收等问题，在完善监督管理制度、对违法违规行为实行有效查处和增强科技信息监测手段运用的基础上，逐步减少行政管控并强化经济调控功能。对此，在矿法修订中应有必要的体现并做好立法技术处理。

 　　2.4 统筹布局、系统安排法律配套法规的修订

 　　按照全面深化改革和依法保护产权、有序推进国家自然资源资产管理体制改革等要求，本着实事求是的原则，结合《矿产资源法实施细则》《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》等配套法规的修改一并进行系统研究、整体推进矿法修订工作。要对现行法规和规范性文件进行全面梳理分析，一方面，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。规范性文件中经实践证明行之有效的规定，如审批权限划分标准、分类出让管理和矿业权有偿取得等规定，要及时上升为法律；实践条件还不成熟、需要先行先试的，要依法定程序作出授权；对不适应改革要求的相关规定，包括在近几年“放管服”改革过程中出台的新规定，如果实践证明不合理、不可行的，应当及时改废。要对大量的规范性文件以及地方性法规和规章进行全面清理。对涉及由省级人大常委会颁发实施的《矿产资源管理条例》所调整的矿产资源管理事项的重大改革，应遵行立法法规定对地方性法规作相应修改而不能直接由地方政府决定。对于地方出台的涉及自然资源开发利用的地方政府规章和重要规范性文件，应向国务院主管部门备案，以保持资源管理法规政策的统一协调。

 　　2.5 结合国情矿情与国际市场变化，全方位推进矿产开发

 　　贫矿和难选矿多、富矿少，共生、伴生矿(组分)多，单一矿床少，中小型矿床多、大型矿床少，是我国矿产资源的主要禀赋特征，而且大多数矿产资源人均占有量不及世界平均水平的一半。随着工业化、城镇化快速发展，矿产资源供需矛盾不断加剧，大宗矿产品短缺已从个别矿种向全面短缺演变，即便是传统的优势矿产，大多也面临资源保障能力退化等问题，我国已经成为世界上煤炭、钢铁、氧化铝、铜和水泥等消费量最大的国家，目前有16种矿产对外依存度已超过50%，其中7种对外依存度超过70%。尽管经济发展增速放缓，但在今后相当长的时期内，重要矿产品实现全面替代还不现实，对矿产资源的刚性需求和供应趋紧态势总体上不会发生根本改变。同时，矿业发展模式相对落后，资源开发与生态环保之间矛盾突出，矿业企业亟待转型升级，资源保障面临巨大压力。在中美贸易战局势下，实施境外矿业投资或将面临更大的压力和挑战。

 　　为此，应保持资源产业全方位良性发展的战略定力，对内继续坚持统一规划、综合勘查评价和开发利用矿产资源的原则，鼓励通过科技进步、发展循环经济提高资源利用水平，对外加大“走出去”境外矿业投资支持力度，着力构建稳定可靠的全球化资源供应和保障体系。

 　　2.6 处理好中央与地方之间的关系

 　　矿业领域中央与地方的关系，主要是矿产资源所有权与管理权划分问题，集中体现在矿业权审批权限职责分工和矿产开发收益分配这两个方面，如果处理得当，就有利于实现维护中央集中统一管理矿产资源的权威与充分发挥地方积极性有机协调、均衡发展的目标。一要坚持“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权”的基本原则，但需注意维护矿产资源国家所有权益与保护矿业权人合法权益的要求，强调的是国家作为所有者与矿业权人作为使用者之间的利益相关、协调一致的关系而首先不是立法宗旨或者目标；二要坚持“抓大放小”的原则和根据国家产业政策和国内外市场供需关系进行适度调整的灵活性，涉及全局性战略价值的重要矿产地由国家直接调控，将对国计民生和国家经济安全有重大意义的矿产资源调控配置权掌握在中央部门；三要坚持上下协同、分级监督的原则，对授权地方管理的重要矿产资源的矿业权审批权，要加强指导监督与节制，必要情况下可以收回已授权下放的审批权。

 　　2.7 强调物权保护、产权流转和资本化管理的原则

 　　确认矿业权的物权性质并加强物权保护。明确探矿权、采矿权的多元化权利结构及内涵，将探矿权、采矿权作为特许行为权为主的制度设计改造为以物权为主、兼顾勘查采矿资质与市场准入许可权的矿业权管理制度，明确适用物权保护法律原则，逐步构建尊重和保护矿业权的制度体系。为此，《矿产资源法》作为矿业权管理的特别法，要做好与《物权法》等民法基本法的衔接，遵循关于物权尤其是用益物权的一般性规定，取消现行法律法规中因一般性瑕疵不能正常申请延续和保留即确认探矿权、采矿权失效或者权利受限的规定，取消探矿权与采矿权之间关于“优先权”的提法，建立为公共利益而征收矿产地或者限制矿业权应予合理经济补偿的制度。同时，健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代矿业产权制度，促进矿产资源产权流转和资本化管理。

 　　2.8 坚持系统管理和开门立法，构建多部门综合监管系统和协同配合工作机制

 　　经济社会发展呈现出的社会分工日益细化的趋势，导致行政管理的专业化以及不同产业之间的界限由显性趋于隐性，部门之间的关联性更加紧密。因此，矿产开发同矿产品加工制造业、金融业、生态环保、安全生产等行业领域之间的关系也更加密切而使相关部门之间的协同配合更为必要。《矿产资源法》的修订，即应以系统论为指导，从矿地占用、矿业公司登记与股权、矿业权变更、产业政策与规划等方面分析相关部门的职责关联性，明确职责分工并建立完善的协同配合机制。尤其是在矿产开发过程中的监督管理环节，要结合采矿登记所涉及的矿产资源开发利用方案（矿山设计）、环境影响评价报告和安全生产预评价以及矿地恢复治理（复垦）方案等，将矿产资源合理开发利用同生态恢复与环境保护、安全监管等管理任务有机结合起来，共建精简高效的矿产开发综合执法队伍和信息互通共享机制及监管网络系统，通过《矿产资源法》修订确立下来，切实维护矿产资源开发和矿业市场正常秩序。

 　　3 对策建议

 　　3.1 组织精干力量，全力推进矿政管理改革与矿法修订

 　　《矿产资源法》事关矿业发展的根本和长远，其修订工作成效是矿政管理改革与发展成功与否的标志。矿法修改又是一项涉及方方面面的系统工程，因久拖未改而致问题不断累加、工作难度不断加大而使改法成为艰难的破冰之旅，需要一支既熟稔矿政管理包括了解矿业矿管历史沿革和国内外矿业发展及管理情况又有法制素养和立法经验、能够协调内外关系的团队具体承担这项艰巨任务。

 　　矿业法制被动局面的扭转依托于深化矿政管理改革，应遴选精干力量、设立专门机构，制订中长期规划，系统研究矿政管理制度改革问题，提出矿产资源管理改革总体方案，并具体负责统筹规划、协调推进、限期完成《矿产资源法》以及《矿产资源法实施细则》等相关行政法规的修订工作，同步加强对地方性法规及各地相关政策制定的指导协调。

 　　3.2 加强部门协调，将矿产资源集中统一管理原则纳入矿法

 　　法制与管理体制相一致，是立法的基本要求。而矿法修改工作的迟滞于数轮机构改革，未能及时反映中央与地方之间、相关部门之间的职能变化，导致矿产资源管理机制与体制之间关系不顺，影响到管理制度全面落实尤其是资源配置效果。1998年国务院机构改革以来，原煤炭部、化工部、冶金部等工业部门的矿产资源行政管理职能统归自然资源主管部门，总体上实现了矿产资源集中统一管理。同时，地方各级矿政管理部门也已进入政府序列、取得行政执法权，为依法行政、强化矿产开发监督管理清除了障碍。但相关部门在煤炭、稀土、金、河道采砂等方面一直存在职能交叉错位。比如将凭借政治权力强制而无偿征收的资源税混同于矿产资源国家所有权益而取代矿产资源补偿费，这种以违背法理、损害矿业法制体系为代价的倒退式改革措施，具有较强的负面示范效应，应当结合立法协调使之重归正道。

 　　无独有偶。最高人民法院、最高人民检察院于2018年2月联合下发的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十条规定，人民检察院对破坏自然资源、损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼。这一检察机关行使自然资源物权保护职责规定，与自然资源部门履行自然资源资产所有者职责的国务院“三定”规定相抵触，是检察机关越位和司法权干预行政管理权的典型体现，亦应通过此次法律修订推动部门间协调，按照矿产资源集中统一管理和一件事由一个部门来管的原则进行职能调整和纠正，切实将国家管理体制和机构改革的成果通过立法确认下来。

 　　3.3 贯彻生态文明建设总体要求，推动矿产资源管理体制深化改革

 　　一是深化体制改革。以自然资源资产统一管理为主线，按照“集中与分权”相结合的原则改革现行管理体制，实行条条为主、条块结合为辅，以矿业权资产登记管理为基础，分级设立有别于国有资产管理的矿业权资产管理机构，与专门行使矿产资源开发利用监管包括矿产勘查开采行为特许职能的四级矿政管理机构并行。强化各派驻地方的国家自然资源督察机构的区域性矿产督察职责，加强对地方的业务指导与节制监督，对各省（区、市）履行矿业权审批和矿产勘查开发监督管理职责的情况加强例行督察和巡回督察，发现问题及时提出整改要求；对于不能正常有效履行相关职责的，可依程序收回矿业权审批权。

 　　二是深化国有地勘单位改革。按照企事业改制和有偿提供地质勘查服务的市场化改革方向，加快推进国有地勘单位体制改革，使其成为主要凭借专业技术优势提供社会服务、公平竞争的企业化市场主体；根据国家战略性、基础性、公益性调查工作需要，进一步精简优化“野战军”；调整规范国家勘查基金和各级各类财政经费投向，更多地鼓励支持社会资金平等参与风险勘查，进一步规范完善矿业市场。

 　　三是推进事业单位改革。根据形势变化和改革要求打破固化格局，对科研单位进行优化整合，对人员进行统一调配，组建适应“大矿业”改革方向的统筹协调、功能有别的“矿产开发管理研究院”作为国家矿政管理完整的业务支撑，加强业务培训与交流，不断提高研究水平和研究工作的针对性、实用性，充分发挥资源资产管理高端智囊作用。

 　　3.4 管理制度改革与矿法修订同步推进

 　　管理是立法的基础，立法是对管理实践的检验并推动改革发展。要对近十年来矿业经济出现明显周期性变化形势下矿政管理工作的成败得失、经验教训进行全面总结分析，结合《矿产资源法》的全面修订，对矿政管理制度以及资源开发利用与生态建设、产业发展之间的关系等进行全面梳理和深入研究，形成新时代全面深化矿产资源管理改革的指导意见。

 　　建立科学的矿产开发利用项目综合评价论证制度与相关自然资源权利协调机制。不仅对项目的投入与产出关系进行经济可行性论证，更要根据开发利用项目的预期综合效益包括经济效益、社会效益与生态环保效益等进行综合评定的结果确定矿产开发项目的设立。对论证通过的，采矿权应当具有相对于土地、森林、草原以及水等相关自然资源与国土空间使用权的优先权，相关部门机构应配合做好矿业用地等相关审批登记手续。

 　　完善矿产资源有偿使用制度，真正形成全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益的矿产资源有偿使用制度和费率动态调整机制，有效发挥出经济手段调控功能，形成矿权人自觉珍惜和合理开发利用资源的有效机制。

 　　3.5 全面梳理矿政管理法规政策，与矿法修订有效衔接

 　　针对矿产资源的独特属性、矿产资源勘查开采的行业特点及相关的行政权力和民事权利、宏观调控与微观管理以及不同主体之间的利益分配等多种法律关系，合理构建矿产资源法律框架体系，充分吸纳近年来管理实践中的成功经验和成熟有效的政策规定，对涉及不同所有制矿业主体之间不平等待遇、矿业权多头重复审批登记等相关规定进行清理。

 　　根据加强资源管理的需要，保留“国家规划矿区”和“对国民经济具有重要价值的矿产”的概念并作重新界定和必要的制度调整。对于“特定矿种”和“国家规定实行保护性开采的特定矿种”这类在特殊历史时期为协调不同部门之间权责关系而采取的变通措施，可以借鉴欧美国家的关键矿产管理政策统归于“战略性矿产”，结合矿产资源规划制定专门管理办法，以强化对国计民生或者国家安全包括战略性新兴产业发展等方面具有重要作用的矿产资源的管理与调控，其中也需作具体分类分析、细化管理政策。比如对于稀土资源，宜根据实践中的经验教训，实施离子型稀土严控和轻稀土放开的差别化管理，不再限定轻稀土开采指标而由矿山企业根据市场情况自行安排生产经营。根据管理制度与内容的重要性和复杂程度，在《矿产资源法》中设专章尚不能全面规范或者《物权法》等相关法律没有具体规定的重要问题，可以通过制定单行条例等形式作出专门规定，纳入矿产资源管理制度体系并推动矿法法典化。同样，基于资源保障与支持促进产业发展的目标，从“大矿业”的角度，对产业政策、资本市场、践行“走出去”战略支持涉外矿业投资、循环经济发展等方面内容作出原则性规定或者做好相关法律之间的有机衔接。

 　　3.6 建立协同配合的部省工作联动机制

 　　一是按照对全民所有的自然资源资产“实行中央和地方政府分级代理行使所有权职责的体制”的要求和“统分结合、协同一致”的原则重建部省矿产资源管理权责关系。一方面，要将资源管理与地方发展、政府需求目标有机结合起来，做到信息畅通、权责分明、相互支持；另一方面，要结合《关于加快推进生态文明建设的意见》中关于“建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制”和《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》的有关要求，建立完善对省级自然资源管理评价的考核机制，形成既关心支持地方资源管理工作和区域经济社会发展，又对其执行法律法规和国家宏观调控政策的情况进行定期评价考核（并向省级政府通报）的监督制约机制，从根本上解决一些地方选择性适用法规政策的问题，克服条块分割的体制性缺陷，确保自然资源管理各项任务落实到位。

 　　二是将“放管服”同加强矿产资源集中统一管理原则有机结合，审慎稳妥下放矿业权审批权限。重要自然资源的配置应当着眼于全局与长远需要而不拘于具体区域与短期需求，尤其是对于中国这样一个各地千差万别的单一制中央集权国家，对关系国计民生的重要矿种宜由国务院主管部门直接负责，同时按照简政放权、抓大放小的要求，将普通建材和砖瓦砂石粘土类矿产全面实行属地化管理，将相关矿业权出让、有偿处置包括资源税费征用等职责完全下放地方。国务院主管部门本级可以设立或者明确由专门的直属事业机构负责具体的审批发证初审事务性工作，管理机关负责终审和制度建设、业务指导等工作。

 　　三是加强对地方立法的指导，对各地出台的矿产资源管理法规政策进行全面清查和规范。凡不合理不合规的应予废止或者调整。对地方性法规、地方政府规章和规范性文件中的创新性有效规定，可以在国家立法中予以借鉴吸纳。

 　　四是加大资源收益向地方倾斜的力度。按照中央与地方之间“建立事权和支出责任相适应的制度”要求，坚持矿产开发收益向地方倾斜，尤其是向资源地县、乡（镇）村的经济社会建设倾斜，在以矿业发展促民生的同时，形成全民共同参与、支持的矿产资源保护与合理开发利用监管新机制。

 　　3.7 加强队伍建设，提高整体素质

 　　矿政队伍建设尤其是基层管理队伍力量薄弱是一个由来已久的老问题，这是管理工作日益被动局面的一个重要根源。20多年来，各省（区、市）实有矿政管理人员已由原来的总数近5万人缩减至不足万人。除了少数矿产资源比较集中、矿业发展占经济重要地位的市县之外，多数市县主管部门熟悉业务并能够正常承担矿管工作的不过两三人。随着人员机构调整中的“退休、轮岗、调离”，这种“倒金字塔”型的人员结构和骨干力量严重缺乏的局面有进一步加剧趋势。尽管越来越多地利用先进的信息技术和监管手段，但整体缺乏具有相应素质和数量的基本力量，终究难以保证矿产资源管理所面临的日益繁重复杂的工作任务。这是矿业权审批权限大幅下放后各地能否做到“放得下、接得住”而难以回避的一个问题。

 　　在对矿政管理机构和人员现状进行全面调查统计的基础上，加强机构建设，完善人员调配与考评制度，根据宏观与微观管理的不同目标需求，有侧重地录用和调配各级管理机关人员，鼓励和支持宏观经济研究与法律制度创新，切实提高行政效能。对地方矿政管理队伍建设情况进行全面摸底和跟踪调查，建立相应统计分析制度。根据各地管理任务实际进行差别化的人员调整、充实、加强，针对多年来矿政管理弱化、能力建设不足的现状，大力强化矿政管理队伍建设，着力加强人才选拔培养和业务培训。

 　　3.8 调整完善管理机制，改革创新管理方式

 　　确立战略思维，改革资源管理方式，促进资源产业发展模式转型升级，是加快推进市场化改革、实现矿产资源管理现代化的必然要求。

 　　改进管理方式，使矿业权市场与资本市场相融通，推进资源资本化和差别化管理，实现矿政管理全面转型升级；更多地采用经济手段和法律手段，使经济调节、诚信评价制约和依法行政成为矿产资源监督管理的“三足”，使保护和合理利用资源成为矿权人的自觉行为。

 　　冰冻三尺，非一日之寒。完成《矿产资源法》修订这项复杂的系统性工程和艰巨任务，如破多年坚冰，短期内难一蹴而就，务必以改革与务实精神，下大气力潜心研究、集思广益，既要立足业务管理，又要坚持开门立法、民主立法，实事求是地扎实推进，争取早日取得突破并完成任务。同时，要将矿法修改作为推进矿政管理改革的良机，建立资源管理体制与法制研究的长效机制，及时研究和解决实践中出现的新问题，将有效的政策措施上升为法律法规而改变有法难依的被动局面，保证全面有效地履行全民所有自然资源资产所有者职责和国家资源安全保障及宏观经济调控职责，在经济社会发展、全面深化改革和生态文明建设中作出应有的贡献。

 　　参考文献

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　　〔9〕刘欣.矿产资源资本化管理.北京：法律出版社,2018.

　　To Guide and Push Forward the Amendment of Mineral Resources Law in a Spirit of Reform and Realism LIU Xin （Department of Mining Rights Management Ministry of Natural Resources, Beijing 100812, China）

　　Abstract: In allusion to the amendment of Mineral Resources Law, on the basis of summarizing and analyzing the historical function, main questions and their sources of this law, this paper propose that the management system reform of Mineral Resources should be promoted synchronously, relevant statute and policies sorted out and connected with the revision of this law effectively. Key Words：Mineral Resources Law；Legislation；Marketization；Reform

　　基金项目：国家社会科学基金重大项目“我国自然资源资本化及对应市场建设研究”（15ZDB162）收稿日期：2019-11-06

　　作者简介：刘欣,男，博士后，主要研究方向：环境资源保护法、人口资源与环境经济学。E-mail: xliu@mail.mnr.gov.cn