如何理解非洲在当前中国外交中的重要地位

中国在非洲至少包括四大国家利益：政治、经济、安全和意识形态。因为非洲国家众多，占有可观的投票规模，中国寻求非洲对共产党国内政治地位以及外交政策议程的支持，特别是在多边论坛上。非洲丰富的自然资源和未开发的市场潜力都为中国的商业参与者创造了大量商机。但中国在非洲的经济存在不断强化，也给中国在非洲投资的繁荣和国民安全带来挑战。到目前为止，这是中国在非洲的安全要务。由于中国推行“国际关系民主化”，“中国模式”的成功，以及与非洲非民主国家的良好关系对于中国的内政外交来说，都是越来越重要的目标。1、政治利益新中国建立初期，中非关系的永恒主题和重点就是政治利益。中国需要在冷战国际体系中交朋友，就将非洲刚独立的国家视作可以团结的主要伙伴。于是，中国将自身与非洲的共同利益和同情作为共享的历史经验：中国和非洲都是“资本家和帝国主义殖民”的牺牲者，自二战后面临同样的国家独立和解放任务。在这些原则之下，中国于1955年，在万隆会议上首次与非洲国家正式接触，包括埃及、埃塞俄比亚、加纳、利比亚、利比里亚和苏丹。到60年代，由于美国的影响扩大、苏联进入阿富汗，以及中苏之间冲突升级，中国将“争夺”非洲列入外交政策议程。在1963年和1964年之间，周恩来总理出访非洲10国，并提出著名的“对外经济技术援助八项原则”。通过对非洲提供援助，强化中国政治利益，旨在与“帝国主义国家”（美国）和“修正主义国家”（苏联）争夺非洲的支持。在文革期间，尽管中国国内经济困顿，但仍对非洲提供了大量的外交援助，包括坦桑尼亚-赞比亚铁路：中国提供9.88亿元人民币的无息贷款，该铁路迄今仍是中国对非洲最大的援助工程之一。这些项目有助于中国与非洲国家建立外交关系。在此期间，有19个非洲国家与中国建交，包括赤道几内亚、埃塞俄比亚、尼日利亚、喀麦隆、塞拉利昂、卢旺达、塞内加尔、毛里求斯、刚果、马达加斯加、乍得、几内亚比绍、加蓬、尼日尔、博茨瓦纳、莫桑比克、科摩罗、佛得角、塞舌尔。到80年代中期，中国的政治和经济援助已经促使44个非洲国家与华建交。到2009年，中国累计对外援助2562.9亿元人民币，其中对非洲的援助占45.7%。在整个60年代，中国要同时对抗苏联和美国，能够获得非洲国家的支持在很大程度上缓和了被国际孤立的压力。因此，中国对非洲这种富有情感的密切关系自此成为外交关系中的永恒因素。其次，在关键的国际场合和多边论坛上，中国严重依赖非洲国家的外交支持与合作。目前，联合国有54个非洲国家，占其总席位的1/4多。中国需要这些国家在联合国层面支持其政治议程。1972年，26个非洲国家投出赞成票，促使中国成功保留在联合国的席位，这意味着有三分之一以上的国家支持这项决议。之后1989年天安门事件中，中国受到国际社会和西方国家的孤立和制裁。南部非洲6个国家及时亲近中国，邀请钱其琛（时任中国外交部长）访问非洲，顺势将中国带出困境。同时，第一位于天安门事件后访问中国的外国领导人也来自非洲国家。为回报非洲国家，自1991年之后，中国外交部长每年对外访问的第一站必须是非洲国家。2008年北京奥运会前，西藏问题使中国在联合国人权理事会上颇受争议。非洲国家对此保持沉默或是支持中国的西藏政策，中国借此平息这些有敌意的争论或行动，并占据先机。现在，从人权问题到联合国改革，从区域安全到中国的核心国家利益，中国都寄望非洲国家与其同仇敌忾。中国另外一个在中非关系中的关键政治抱负就是台湾在非洲的外交存在。对于北京来说，这涉及到政权合法性问题，非洲拥护“一个中国”的政策。北京和台北之间对与非洲建交的博弈从新中国成立以来持续了60多年。目前，有三个非洲国家与台北保持外交关系：布基纳法索、斯威士兰、圣多美和普林西比。冈比亚于1974年与新中国建立外交关系，在1995年修复与台北的关系，但2013年11月这个关系断裂，最终于2014年1月与北京的关系正常化。布基纳法索于1973年与北京建交，但1994年转向台北；圣多美和普林西比也是如此，1992年与北京建交，之后在1997年与台北建交。台湾从上世纪90年代开始实施“支票”外交，过去曾成功得到不少非洲国家的认可。但现在，北京才能提供稳固的财政资源，北京在这场外交战役中已经大获全胜，并逐步将台北方面挤出非洲。在1996年、2006年和2007年，尼日尔、乍得和马拉维分别与台北断绝外交关系并正式与北京建交。从2008年开始，北京和台北实际上已经暂停争夺外国的外交认可，这是因为2008年国民党政府执政之后，两岸关系大幅改善。国民党政府对于台湾的独立问题采取更为温和的立场。2、经济利益在中国整体的非洲战略中，究竟是政治利益还是经济利益应该成为中国的要务一直存在争议。中国政府一直强调过去60年间的大部分时期内，中国在非洲的目标从来都不是经济利益：2011年，温家宝（时任中国总理）自豪地宣布“中国在其最困难的时期仍无私援助非洲。我们并不是要将非洲的石油和矿产消耗殆尽。”这表明中国是从政治关系的视角，而非经济利益，将非洲视作首要及最敏锐的伙伴。中国的政治议程是非洲战略的永恒主题。但是，有反对的观点认为中国从改革开放之后在其国内外议程中已经将经济因素提升到了一个更高的高度。这是中国通过发展经济，多样化其战略并巩固政治地位的结果。中国分析家表示，中非建立经济联系60年期间，可以分成三个阶段：从1949到1979年，中国在非洲的经济活动主要是为政治服务，向新兴独立的非洲国家提供经济援助，从而建交，并支持非洲“反帝国主义和殖民主义”斗争，最终获得非洲国家对新中国的国际支持。从改革开放到90年代中期，中国外交政策的重心转向国内经济发展。这个转移直接导致中国逐步调整非洲政策的要务，从政治主导转向“经济合作互惠互利”，并提供援助以提升“服务、投资和贸易”。从90年代中期开始，“充分利用国内外市场和资源”理论在中国对外经济关系中颇为流行。这个变化带来了中国国际经济合作热潮。中国于1996年首次提出“走出去”战略。这个战略随后在2000年获得中央政治局的批准，成为一项国家战略，一直实施至今。非洲充分符合中国“走出去”战略：首先，非洲丰富的能源储藏、矿产和原材料都能直接助力中国利用自然资源推动国内经济发展的需求。在上个10年初期，中国已经积累了巨额外汇储备，但国内能源和自然资源的逐渐枯竭制约了经济发展。其次，中国在过去数十年内对非洲的教化保证了中非关系的友好和谐，使非洲成为一个理想的伙伴。近年来，美国极力遏制中国在东南亚、东北亚、南亚和中东的地缘政治地位，非洲就成为中国“走出去”战略的首选。同时，中国也关注非洲的市场潜力。中国的制造业在生产纺织品、电器和其他商品方面有独特的优势，且物美价廉，这正好满足非洲国家市场的需求。非洲市场对中国的重要性在2008年国际金融危机期间（中国出口业受到重创）得以加强。西方国家经济停滞导致对中国商品的需求萎缩，中国的出口业不得不依赖可替代的市场来填补亏损。有分析家因此认为金融危机加速中国超过美国成为非洲第一大贸易伙伴。另外，中国寻求产业经济和全球供给链升级，非洲大量劳动力资源自然就成为中国劳动密集型产业的理想要素。通过将低技术岗位和劳动密集型产业重新迁至非洲，中国寻求更多资本密集型、高技术产业和岗位以提高自身发展模式和质量。“走出去”战略的实施实质上增加了中国与非洲的经济联系。中非贸易可以明确反映这点。1950年中非贸易总额只有1.21亿美元，到2000年，中非贸易已经迈过100亿美元大关，平均年增速达到30%。2012年更是达到1985亿美元，其中出口占42%。2009年中国超过美国，成为非洲第一大贸易伙伴，中非贸易和美非贸易之间的差距自此越来越大。2012年，美非贸易总额只有998亿美元，相当于同期内中非贸易的50%。在贸易组成方面，中国从非洲的进口主要集中在能源和自然资源。2011年，中国从非洲的进口总额达到932亿美元，其中80%多都来自原油、原材料和资源。非洲成为中国第二大原油供给方（其中苏丹和安哥拉是中方最大的非洲供应方），仅次于中东。中国对非洲的出口主要是制成品，例如机械、纺织品和电子产品。“走出去”战略同时也提高了中国对非洲的投资。根据中国商务部的统计，到2008年，中国对非洲的投资从2007年的15.7亿美元增长到54.9亿美元。这个增幅由于金融危机于2009年有所下滑，到2010年萎缩至21.1亿美元。2011年随即又回升至31.7亿美元。但实际上非洲仍只占中国全球投资总额的一小部分。2011年，中国在非洲的投资只有其全球投资总额的4.3%，远低于中国在亚洲（60.9%）、拉美（16%）和欧洲（11.1%）的投资。观察家们普遍都质疑中国官方的统计，认为其低估了中国在非洲的投资量。根据美国政府问责办公室的报告，2013年初，“中国在撒哈拉以南非洲的外商直接投资（FDI）可能被低估了……中国企业在香港、维珍群岛等建立的子公司都能在撒哈拉以南非洲进行投资。这些投资并未记录到中国FDI官方数据当中。另外，很多中小型企业并未注册其FDI，因此这部分也未反映到中国官方数据中。”这个低估并非是中国政府有意为之，但确实反映出在中方在非洲进行商贸活动的一些管理漏洞。中国政府通过优惠贷款、商业贷款、常规和优惠出口买方信贷主动增加对非洲的投资。从2009年到2012年，中国以“优惠贷款”形式对非洲提供了100亿美元。在2013年3月，习近平主席出访非洲期间，承诺将在2012到2015年间，将这个资助增加到200亿美元。有时，这些投资会混合外交援助，将可行性和灵活性最大化。但这会带来如何区分对外援助和投资的问题。这笔200亿美元的款项有部分学者和媒体认为是“对外援助”，但中国政府并未做出明确说明。中国的政策却进一步加深了这个混淆。北京鼓励政府机构和商业实体“紧密结合对外援助、直接投资、服务协议、劳动力合作、对外贸易和出口”，这些都进一步虚化了援助和投资之间的区别。例如，中国在基建方面的“关联援助”常为中方的建筑商和劳动力带来利益，但提供的贷款在很多情况下都以非洲的自然资源作为还款保障。不过，无论定义为援助或是投资，中国对非洲的贷款都旨在互惠互利：中国需要自然资源和服务协议，而非洲需要资本和基建。中国的资本大多数都与保障非洲自然资源安全相关。通过“安哥拉模式”，中国利用以资源为支柱的财政协议与非洲国家达成协议，而这国家通常向中国提供石油或矿产等商品获得中国的低息贷款。在这些情况下，非洲国家的信贷评级通常较低。这些国家基本很难从国际金融市场融资，中国却使他们融资相对容易，当然是附带一定条件。以商品为支撑的贷款并非中国首创。西方国家的主要银行首先对非洲国家提供类似的贷款，还有日本也曾经对中国采取过类似的策略。但是，中国扩大了这个模式的规模，并且自成体系。2006年在安哥拉，这个模式以40亿美元的贷款帮助中国石油企业赢得数个油田的开采权。2010年，中国进出口银行支付第一笔贷款，中石化从而顺利收购18号油田50%的股权；2008年，中国铁路集团利用相同的策略获得刚果共和国铜矿和钴矿的采掘权。在2004年到2011年期间，中国至少与7个资源丰富的非洲国家达成类似协议，交易额将近140亿美元。为确保获得非洲的自然资源，中国流入非洲的资本也为中国的服务承包商创造了不少商机，例如建筑公司。在中国援建非洲基建的情况下，这是必要的“关联援助”。中国有不少分析家表示，非洲是中国的第二大服务承包供给方，当我们对非洲提供10亿元人民币援助之际，我们将获得价值10亿美元的服务承包合同。从这点来看，中国对非洲的财政援助实际上是为中国企业和劳动力提供商机和就业机会，这也是北京“走出去”战略的重要目标。3、安全利益由于地理距离甚远，非洲很难直接对中国的国家安全或周边地区的安全造成任何威胁。但是，中国投资及其国民的安全就成为北京面临的首要挑战。据不完全统计，到2012年10月至少有100万中国国民在非洲工作或居住，但由于非洲政局不稳，面临不少地方和国家级的安全威胁。在国家层面上，非洲国家内部政治混乱和政权更迭已经对中国投资和公民造成最严重的安全威胁。保护中国公民的安全与中国政府的形象相关，中国政府和企业对此都学到不少教训。在2003年利比里亚军事政变之际，中国大使馆协助36名在当地的中国公民撤离。虽然没有人员伤亡，但中国媒体和分析家强调这个政治动乱给中国带来“巨大的财政损失”。2011年利比亚内战期间，中国调动巨大军事和国内资源帮助在利比亚境内的3万多中国公民撤离。解放军甚至派出4架战机和一艘海军舰艇。尽管如此，利比亚政权更迭还是导致中国企业损失200亿美元。中国在非洲的安全利益基本是防御型的，旨在保护已有经济利益和国民安全。如果无法保障经济利益，就会损害中国从非洲获得经济成果。而保障公民的人身安全则事关中国政府的形象。中国的投资和公民人身安全在这些落后、政局不稳的地区都特别的脆弱。到目前为止，北京主要依赖其驻外使馆对中国公民和投资提供领事保护。但中国的领事服务人手严重不足，平均每个领事官员要服务13万个海外中国公民。另外，中国驻非洲国家使馆的领事部门也需要依赖地方政府提供的保护，然而非洲国家政府的低效和不稳定常常使得中方的领事保护徒具其表，没有实质意义。中国政府的军力在保护海外国民安全方面的作用也是有限的。首先，中国严格遵守中国不在海外部署军队的原则，也并没有采取雇佣西方国家民营的安保公司保护当地资产的措施。其次，当地的民营安保公司也并不可靠。但是雇佣中国自己的民营安保公司又面临重大政治和立法障碍，同时也会对中国“不干涉他国内政”原则带来挑战，因为任何一项安保活动都可能与东道国的立法实施和主权冲突。从2005年开始，中国投资和公民安全在利比亚及其他国家面临的威胁惊醒了北京，非洲国家内部的动乱也是中国面临的固有问题。过去，中国主要依赖多边机构，特别是联合国来保障资产和公民的安全，包括维和行动。中国于2008年底前根据联合国安理会1816、1838、1846、1851号决议也开始派遣解放军海军在亚丁湾执行护航任务。自此，中国已经派遣了16艘战舰护航5300艘中外船只。鉴于军事、外交政策和立法限制无法对其资产和公民提供安全保护，中国越来越青睐于双边解决方案，北京采取了一系列措施就安全与和平问题深化与非洲联盟和非洲国家的合作。2012年7月在北京举行的第五届中非部长级合作会议上，胡锦涛（时任中国国家主席）提出《中非和平与安全合作伙伴关系倡议》。除了支持非盟在非洲内部的维和行动，中国还承诺将对非盟常备军提供财政支持，及安全官员和维和部队的培训。在习近平主席首次访问非洲期间，也承诺将“建设性地参与非洲和平与安全事务”。这些行动暗示了中国的两个政策：1）、中国认为非盟是维护非洲稳定、确保中国安全利益的重要力量；2）、中国愿意援助非盟发展打击非洲安全威胁的能力。4、意识形态利益冷战期间以及在中国改革开放之前，意识形态是决定中国非洲政策的主要因素。在这段时期内，中国非洲政策的哲学基石就是中国应该是发展中国家当中对抗殖民主义、帝国主义和修正主义的先驱。对这种意识形态的强调源自仇华的外部环境，迫使中国寻求亲华的外交空间。非洲政策在这种意识形态主导下，中国宁愿自己勒紧裤带，也要对非洲慷慨解囊。但1979年之后中国就不再利用这种意识形态来决定其与非洲国家和政党的外交关系。相反，而是与非洲所有拥护“一个中国”政策的国家建立良好关系。如上所述，这主要是考虑到经济利益以及部分政治利益。当然，北京的外交政策必然要考虑到政治目的。很多中国分析家都表示，中国共产党最基本的需求就是建立并保持其执政的合法性，通过“建立独立自主的新中国”和“带领人民脱贫致富”来证明其统治地位。在国际上，外国政府对共产党政治和经济政策成功的认可也被视作强化共产党国内地位的有力因素。中国模式或北京共识在非洲就能发挥重要作用。中国利用自身的发展模式，再结合政治和经济特色，向不少非洲国家证明经济发展和政治稳定能“淹没”建立民主体系的需求。在北京看来，中国模式的流行是证实中国体系可行性的最佳途径。有中国分析家指出，中国模式在非洲有实质影响，这是中国要成为全球大国不可或缺的软实力。如此看来，中国在非洲的意识形态利益并不会随着中国将要务转向经济发展而淡出非洲。相反，将会以不同的形态宣传中国发展模式。只要有更多的国家认可并采纳中国模式，那么中国的孤立感就越小。中国乐见更多非洲国家成立非西方式的政府，并向西方民主展示中国模式的独特价值，证明西方民主并不适用于所有国家。