国务院日前印发《打赢蓝天保卫战三年行动计划》（下称《三年行动计划》），对未来三年国家大气污染防治工作进行部署。《三年行动计划》与《大气十条》是什么关系？与“十三五”约束性指标存在什么关系？治理大气污染为什么要调整运输结构？做好重污染天气应对工作需要哪些必要的条件？

 5日，生态环境部环境规划院院长、中国工程院院士王金南，生态环境部机动车排污监控中心副主任丁焰，中国环境科学研究院研究员、大气环境首席科学家柴发合对此进行了解读。

生态环境部。摄影/章轲

经济增长与污染物增加尚未脱钩

 王金南说，《三年行动计划》6月27日由国务院印发，其中提出环境空气质量目标为经过3年努力，大幅减少主要大气污染物排放总量，协同减少温室气体排放，进一步明显降低PM2.5浓度，明显减少重污染天数，明显改善环境空气质量，明显增强人民的蓝天幸福感。

 《三年行动计划》还确定，到2020年，二氧化硫、氮氧化物排放总量分别比2015年下降15%以上；PM2.5未达标地级及以上城市浓度比2015年下降18%以上，地级及以上城市空气质量优良天数比率达到80%，重度及以上污染天数比率比2015年下降25%以上。

 王金南说，上述目标设定主要考虑几个方面：贯彻落实十九大和中央经济工作会议精神，确定“源头防治”和“四个明显”；同时延续《大气十条》以颗粒物浓度降低为主要目标、同时降低重污染天数的思路，促进环境空气质量的总体改善。要求完成《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》确定的环境空气约束性目标，“十三五”约束性指标已提出2020年环境空气质量和污染物排放总量目标，生态环境部已将目标分解至各省（区、市），各省（区、市）已将目标纳入各自“十三五”环保规划，并将目标进一步分解至市。

 此外，还考虑到蓝天保卫战时间与“十三五”剩余时间重合，再设立新的目标会对地方目标指标制定、分解、考核、重点任务设定等工作造成混乱。因此，蓝天保卫战对各省（区、市）和重点区域都不再设立新的量化目标，要求各地完成“十三五”约束性指标。

 在看到成绩的同时，我们也要看到大气污染防治工作进入了攻坚阶段，产业结构偏重、能源结构偏煤、产业布局偏乱、交通运输结构不合理等多重压力，导致我国大气污染物排放总量大、排放强度高，经济总量增长与污染物排放总量增加尚未脱钩。

 京津冀及周边地区上述问题尤其突出，大气污染物排放强度达到全国平均水平的4倍以上，大气污染防治任务更加艰巨。因此，大气治理必然是一个长期而艰巨的过程，我们既要打好攻坚战，又要打好持久战，结合国家产业能源结构调整升级、城市精细化管理等政策实施，多地区、多部门共同发力，多措并举，不断深化大气污染治理工作，促进环境空气质量的持续改善。

 在谈到北京市的大气污染防治问题时，王金南说，《大气十条》要求2017年北京市PM2.5年均浓度达到60微克/立方米左右，北京市最后超额完成了《大气十条》目标任务。

 虽然北京市2013-2017年期间本市空气质量明显改善，但距离国家标准和市民期盼、首都功能定位仍有较大差距。随着治理工作的深入，也出现了新的问题。

 最新源解析结果表明北京市各排放源排放量都在下降，PM2.5各主要来源占比呈现“两升两降一凸显”特征，移动源、扬尘源贡献率上升，燃煤和工业源贡献率下降，生活面源贡献率进一步凸显。 北京市大气污染防治进入新的阶段，燃煤污染基本得到控制、机动车为主导的污染特征更加突出、工业生产型污染与生活消费型污染并重。因此，北京市空气质量进一步改善需要精准施策、需要强化联防联控。

 《北京城市总体规划(2016年—2035年)》提出2020年PM2.5年均浓度56微克/立方米左右目标，这与“十三五”空气质量约束性目标一致，三年行动计划要求北京市环境空气质量改善目标应在“十三五”目标基础上进一步提高。下一步，生态环境部将督促、指导北京市及周边省市进一步加大治污力度，深入开展区域联防联控，切实降低污染排放强度，力争取得更大的改善目标。

产业结构调整进入深水区

 王金南对记者说，当前，我国产业结构依然偏重，以京津冀及周边6省市（北京、天津、河北、山西、山东、河南）为例，国土面积仅占全国7.2%，消耗了全国33%的煤炭，生产了全国43%的钢铁、45%的焦炭、31%的平板玻璃、19%的水泥、60%的原料药、40%的农药，原油加工量占全国28%。

 京津冀及周边、长三角、汾渭平原等区域单位国土面积煤炭消费量是全国平均水平的4-6倍。且重化产业围城现象突出，对当地环境空气质量产生重要影响。同时，在城乡结合部、乡镇和广大农村地区，存在大量“散乱污”企业，严重污染环境、扰乱市场秩序、挤占发展空间，“劣币驱逐良币”现象十分突出。

 王金南介绍，《三年行动计划》将产业结构优化调整作为推动我国高质量发展的重要突破口，具体内容包括：

 优化产业布局。通过“三线一单”编制工作明确禁止和限制发展的行业、生产工艺和产业目录；加快城市建成区重污染企业搬迁改造或关闭退出；重点区域禁止新增化工园区，加大现有化工园区整治力度。

 严控“两高”行业产能。重点区域严禁新增钢铁、焦化、电解铝、铸造、水泥和平板玻璃等产能；修订《产业结构调整指导目录》，加大落后产能淘汰和过剩产能压减力度。

 将“散乱污”企业及集群综合整治工作推向全国，开展拉网式排查，建立管理台账，实施分类处置，重点地区率先完成。

 深化工业污染治理。严厉打击违法排污，持续推进工业污染源全面达标排放；针对过去工业企业污染管控薄弱环节，如无组织排放、VOCs治理等，强化全过程管控，推进治污设施升级改造。针对污染排放量较大的钢铁等行业，推动实施超低排放改造。

 大力培育绿色环保产业。发展节能环保、清洁生产、清洁能源产业，培育一批高水平、专业化节能环保服务公司，推动绿色产业发展和产业绿色化发展，培育新的增长动能。

 王金南说，我国能源结构以煤为主，清洁化利用水平仍偏低，结构性污染问题突出。目前，“2+26”城市和汾渭平原地区散煤消费约6000万吨，1吨散煤大气污染物排放量是1吨电煤的10-15倍。京津冀及周边地区、长三角、汾渭平原等重点地区单位国土面积煤炭消费量是全国平均水平的4-6倍。

 因此，《三年行动计划》将加快调整能源结构、构建清洁低碳高效能源体系作为重要举措，坚持发展非化石能源与清洁高效利用化石能源并举，着力补齐资源环境约束、质量效益不高、基础设施薄弱等短板。

正研究制定全国运输结构调整方案

 “目前，我国交通运输结构不合理。”丁焰介绍，2017年，全国公路货运占76.8%，铁路货运仅占7.7%。特别是主要港口集装箱海铁联运比例仅约2%，远低于世界平均20%的水平。从单位货物周转来看，公路运输能耗和污染物排放量，分别是铁路运输的7倍、13倍。

 根据大气细颗粒物源解析结果，机动车特别是柴油车已经成为许多大中城市的首要污染源。从全国情况看，柴油货车保有量占全国汽车的7.8%，但排放的氮氧化物和颗粒物分别占汽车排放量的57.3%、77.8%。因此，调整货物运输结构，增加铁路货运量，减少柴油货车使用是治理大气污染的重要举措。

 《三年行动计划》提出，计划到2020年，全国铁路货运量比2017年增长30%，其中京津冀及周边地区增长40%、长三角地区增长10%、汾渭平原增长25%。

 丁焰介绍，按照党中央、国务院决策部署，全国运输结构调整工作正在积极稳步推进，京津冀及周边地区已经取得初步成效。

 天津港等环渤海港口煤炭集疏港运输实现“公转铁”。2017年10月1日零时起，环渤海港口煤炭运输全部改由铁路集疏港。据观测，经由北京延庆的运煤货车日均减少3500-4000辆，同比减少50%，每年可降低沿线区域细颗粒物2微克/立方米。

 全国铁路货运占比扭转多年连续下滑趋势。2017年，全国铁路货运量占全社会货运量的比例由2016年的7.6%提升到2017年的7.7%，提升0.1个百分点，扭转了2005年以来铁路货运占比连年下滑趋势。

 相关部门单位和地方推进运输结构调整。发展改革委牵头研究制定京津冀地区交通运输结构调整方案，交通运输部印发《关于全面深入推进绿色交通发展的意见》，铁路总公司推进唐山地区矿石疏港运输。北京、天津、河北、山东等地开始积极推进大宗货物运输“公转铁”。

 丁焰介绍，按照党中央、国务院决策部署，生态环境部正配合交通运输部等部门研究制定全国运输结构调整方案。运输结构调整的主要任务是，推进大宗货物、集装箱及中长距离货物运输从公路转向铁路，加快提升铁路货运量，提高铁路货运比例。

 丁焰介绍，运输结构调整的工作重心是“三西”地区（山西、陕西和内蒙古西部）煤炭外运和沿海沿江港口集疏运组织。主要采取四方面措施：加快推进铁路货运干线和专用线建设，强化组织管理，大幅提升铁路运能；加大公路货运车辆超限超载治理力度，推进货运车型标准化，推动道路货运行业提质增效、规模化发展；充分利用互联网信息，推动多式联运加快发展，降低道路货车空驶率；出台激励与约束并举的政策措施，采取财税费等市场化措施积极引导，通过督促考核等手段努力推动。

 在机动车污染防治方面，丁焰介绍，目前已初步建立新生产机动车环境管理新模式。初步建立事前信息公开、事中达标监管、事后环保召回的新车环境管理制度。2017年依法实施新生产机动车、非道路移动机械环保信息公开制度。加快机动车排放标准升级，全面实施机动车国五排放标准。2017年12月，生态环境部首次处罚违法生产销售排放不合格汽车行为，罚款3800多万元。同时加大在用车环境监管力度，强化排放检验机构监督管理。总体看来，我国已经依法初步建立起中国机动车环境管理新模式。

强化区域空气质量预报能力建设

 柴发合对记者表示，通过近年来重污染天气应对工作总结的经验，有效应对重污染天气主要需要三方面的条件：一是加强空气质量预测预报，二是在同一个区域内统一预警标准、开展应急联动，三是夯实应急减排措施。

 在空气质量预测预报能力方面。柴发合说，大范围长时间重污染天气一般持续3-5天甚至更长，考虑到政府发布预警、企业采取措施分别需要提前24小时，因此，只有预测预报能力达到5-7天左右，才能确保提前决策，提早采取应急减排措施，有效应对重污染天气。

 目前，我国已经建成京津冀及周边地区、长三角、华南、西北、东北、西南等六大区域空气质量预测预报中心，京津冀及周边地区预测预报中心已经具备未来7-10天的空气质量预测预报能力，其他5个区域中心基本具备5天预报能力。区域中心主要负责提供区域尺度空气质量预测预报，预报产品难以精确到城市尺度，需要省级预报中心在此基础上，根据当地小尺度气象条件和污染源实际排放情况，进一步分析得出城市级空气质量预报结果，指导城市开展重污染天气应对工作。

 柴发合介绍，目前，重点区域各省（市）级预测预报中心在区域中心提供的区域尺度空气质量预测预报产品基础上，基本能够实现城市级预测预报。下一步，要继续强化区域环境空气质量预测预报中心能力建设，实现7-10天预报，省级预报中心实现以城市为单位的7天预报，积极开展环境空气质量中长期趋势预测工作，更好满足重污染天气应对工作需求。

 柴发合表示，生态环境部将继续指导重点区域不断完善重污染天气应急预案，提高应急措施减排比例，黄色、橙色、红色级别减排比例原则上分别不低于10%、20%、30%。细化应急减排措施，落实到企业各工艺环节，实施“一厂一策”清单化管理。在黄色及以上重污染天气预警期间，对钢铁、建材、焦化、有色、化工、矿山等涉及大宗物料运输的重点用车企业，实施应急运输响应，确保有效应对重污染天气。